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崔洪建:疫情对世界格局变化的双重作用

时间:2020-05-23 12:33:50编辑:佚名

  崔洪建,全球化智库(CCG)特邀高级研究员,中国国际问题研究院欧洲研究所所长。

  当前全球新冠肺炎疫情仍处于此起彼伏的胶着状态,短期内难见分晓。由于人类对新冠病毒尚缺乏足够认识,国际社会应对疫情的措施也各不相同,导致疫情持续时间和扩散范围存在不确定性,其对世界格局的冲击和对国际秩序的影响也仍有变数。疫情将对此前已经出现的一些变化起到助推作用,同时也会催生出重塑格局的思想和行动。助推与重塑将是影响未来的两个基本动力,疫情前后的世界有何不同,将取决于两者既相关联又相矛盾的相互作用。无论疫情将成为世界格局变化的“助推器”还是“分水岭”,国际政治的内涵更新、全球治理的议程变化以及全球化经济基础的改造等,都是正在发生并将塑造未来世界格局的重大趋势。

  在疫情发生之前,世界格局已经出现一些变化趋势:在与逆全球化思潮近乎白热化的争论中,全球化的前半程走到了十字路口;一些国家的政治生态发生显著变化,“身份政治”回潮,安全观念泛化,保护主义抬头,政策趋向保守;大国间竞争的对抗性增强,并逐渐从经济领域向其他领域蔓延;全球治理领域斗争激烈,多边主义受困,公共产品赤字扩大。疫情冲击之下的一些乱象体现并且加强了这些趋势:一些国家在疫情期间采取了各自为战甚至以邻为壑的政策,国别和种族歧视、相互关闭边界和截留医疗物资的行为不仅体现出民粹主义倾向和“利己民族主义”的合流,也似乎击穿了全球化有关“国际分工带来相互依存进而增进共同利益”的逻辑,再次印证了“紧密的相互依存不能限制国家主权,不能改变追逐各自利益的基本现实,因此也不会自动导致和平和合作”的现实主义论断。即便在疫情最炽的时候,大国间竞争也有增无减并以政治化、污名化的形式延伸至公共卫生领域。联合国、二十国集团作为全球治理的主要机制不同程度地暴露出短板和缺陷,世界卫生组织(WHO)作为专业国际机构也被卷入政治斗争而难以完全发挥作用。

  正是在这样的背景下,新冠肺炎疫情继黑死病、1918—1919 年大流感等大规模传染病改变人类历史进程之后,被赋予了某种颠覆性的历史意义,成为改变世界格局的一个“分水岭”:全球化的经济基础可能将遭到极大削弱,从此逆转并走向解体;国际体系向以主权国家为主要单位和力量来源的“无政府状态”回归;大国间竞争难以管控,多边体系难以为继,力量多极但无序竞争的格局正在出现。但与此同时,也正是在人类应对传染病的历史经验和现有全球化发展的基础上,新冠肺炎疫情可以成为世界格局变化进程中另一种意义上的“分水岭”:全球化的经济基础和理念将被改造而不是被彻底放弃;主权国家能在危机时期发挥突出作用但也进一步暴露出在缺乏国际协作的情况下国家力量的短板;在大国竞争加剧和蔓延的同时,意识形态对立和集团对抗的意愿和能力也在被削弱。

  新冠肺炎疫情正以助推和重塑两种力量对世界格局产生冲击和影响,因此疫情前后的世界之间不会骤然断裂、截然不同,国际秩序是回到“更糟糕的昨天”还是走向“不会更糟的明天”,取决于当前国际社会向何处思考、从何处着手,取决于国际政治内涵的更新和塑造、全球治理议程的变化和改革以及对全球化经济基础的改造。

  由于疫情改变了交往方式,在公众生活和外交活动停滞的同时,更密集的公众讨论和国家间的舆论互动成为疫情期间国际政治交锋的集中体现。围绕疫情应对的“叙事之争”及其后的“制度比较”将成为当前乃至今后一段时期国际话语权和软实力竞争的主要内容。“叙事之争”的主要目的是为政策和行为效果的正当性、合理性提供解释,在疫情背景下同时具有在国内维护政治合法性和在国际政治中提升主导权的功能。更能有效应对危机的国家具有话语权优势,但一些国家也会通过转移叙事方向、改善叙事技巧来尽力消解他国的优势。

  “各国应团结应对”与“各国靠自身优势胜出”之争,“民主国家无力应对”与“集权国家强力胜出”之争以及“东方威权社会易于动员”与“西方自由社会难以管理”之争是当前“叙事之争”的主要内容,但这些争论背后的逻辑没有超越西方对“权力转移”的所谓“忧患意识”。美国学者认为,“疫情将加速权力和影响力从西向东转移。韩国、新加坡表现最好,中国在经历最初的混乱之后管理得很好。但欧美国家却对此表示怀疑,行动迟缓,削弱了西方品牌的力量。”但也有观点将“东方”进一步按政治体制进行划分,认为“专制或民粹主义者并不能更好地应对疫情。做出成功反应的韩国和新加坡是民主国家而不是由民粹分子或独裁者统治的国家”。如何应对疫情等突发性公共卫生事件,是对国家治理能力、社会结构、文化支撑和资源转换等综合能力的集中检验,任何单一的文化或制度解读都显单薄,不能提供令人信服的答案。弗朗西斯福山的认识就更为客观,“有效应对疫情危机的主要分界线不是东方专制与西方民主之别。决定绩效的关键因素不是政权类型而是国家能力,尤其是对政府的信任。” 各国对疫情的认识及应对正在消解传统国际政治对“东方 - 西方”“专制 - 民主”的狭隘认识,并催生出新的认知角度和叙事方式,这将成为国际政治内涵更新的主要方向。

  大国竞争是在“权力转移”视角下的必然结果,无论是否接受这一视角,中、美、欧、俄等国家和地区在疫情期间的应对及其成效将凸显出治理能力竞赛在大国竞争中的重要性。美国国内政治尤其是大选年背景对疫情应对的影响,在全球合作抗疫中顽固坚持“美国优先”的单边逻辑和行为,利用“溯源”、“追责”和“索赔”等政治污名化手段试图赢得“叙事之争”等做法,都让其继续处于软实力下降的轨道。欧洲在早期对疫情的仓促应对,欧盟公共卫生权能的缺失和内部围绕关闭边界、发行“新冠债券”的争吵,都让其内部权力结构调整和一体化出路处于关键但是尴尬的境地。俄罗斯的国内政治议程、经济发展负担和相对孤立的国际处境使其防疫压力增大,保持在乌克兰东部的小规模摩擦和借宣示“易北河精神”调动与欧美国家关系等,体现出俄罗斯为摆脱困境沿用其通过军事和外交向外发力的传统套路,以及试图在国际政治内涵变化的背景下占据有利地位的抱负。中国在防疫中的突出表现和美国的针锋相对,强化了中美竞争的氛围和预期,有人甚至预言分别以中国和美国为主导的“新旧秩序之争”已经出现。但在疫情给国际社会提出的复合挑战面前,无论一些国家或人群对新一轮大国博弈甚至“新型冷战”有多么热切的期盼,医治疫情带来的创伤、总结经验教训去提升治理能力、从改革全球治理议程的角度去寻求应对下一次危机的可行方案,将是疫情过后各主要行为体更应当追求的目标,也是国际社会在疫情的惨痛经历中应当始终保持的正确价值观。

  对疫情影响世界格局的最悲观预期是由公共卫生危机引发经济危机并导致地缘政治冲突,产生“‘911’事件 +2008 年全球金融危机 + 埃博拉病毒”似的叠加效应。全球性重大疫情发生在“百年未有之大变局”的开篇之际,这种对危机叠加的忧患不无道理,疫情期间美国股市发生多次“熔断”和国际能源市场的不正常波动足以证明危机具有强烈的联动效应。为避免世界格局因危机叠加而滑向混乱无序,认真应对久拖不决的全球治理改革问题就变得更加急迫,疫情不仅对全球治理提出了新的挑战,还将倒逼出新型全球治理的基本形态和建设方向。

  人类社会的发展始终伴随着不断同病毒和瘟疫作斗争的历史。在全球化推动下已经形成的利益共同体,需要建立起一个全方位、可持续和有效率的全球公共卫生机制来加以维护和巩固。近年来,在抗击 SARS、甲型 H1N1 流感和埃博拉病毒的过程中,国际社会已经开展了一些双边、局部的有效合作并取得积极经验,但距离全球性、可持续和更紧密的合作还有差距。为此需要对世界卫生组织进行有效改革,但方向不是一些国家针对别国的“问责”更不是任性地拆台,而是进一步提升现有多边机制的权能并增加资金支持力度,同时针对疫情区域性传播的特点,鼓励各国各区域积极开展合作,并将双边或小多边公共卫生合作扩大至区域范围内。为此现有的中日韩联防联控机制、东盟框架内的公共卫生合作都需要保持和巩固,并适时升级和拓展为泛亚太区域的公共卫生合作。同时欧盟、非盟等区域联合机制也应从当前着手,推进公共卫生领域的一体化,并在此基础上形成亚欧、亚欧非之间以及更大范围内的区域合作。

  大范围疫情在提出加强公共卫生领域区域和全球治理重大课题的同时,还将在全球人口流动、全球粮食供应等后发问题上对全球治理提出严峻挑战。在疫情冲击及其长期影响下,获取并维护生命安全保障将成为今后全球人口流动的新动力,疫情之后人口从医疗和保健能力不足的国家流向拥有更好医疗服务国家的趋势将大大增强。为此希腊和土耳其边境上百万难民的处境更令人担忧,从中美洲到墨西哥和从中东到欧洲的移民危机也将再次加剧。同时,疫情导致的经济活动暂停、物流供应中断和部分国家限制农产品出口,还将增大出现全球性粮食危机的风险。对于维护生命健康安全和粮食安全,现有全球治理体系在目标方向、体制机制上都付之阙如,如何在推进可持续发展议程的框架内更多体现上述安全维度将是疫情期间和之后全球治理改革的主要方向。

  新冠肺炎疫情先后对作为全球经济中心和产业链枢纽的东亚、欧洲和北美造成严重冲击,让原本就复苏乏力的世界经济更加雪上加霜。大范围的停工停业和难以同步的复工复产加剧了经济发展困境,产业链和供应链的部分断裂更暴露出由比较优势和市场原则决定的全球化经济基础的脆弱性。这一脆弱性被各国医疗防护物资的普遍短缺状况放大,不仅将在观念上强化疫情之前一些经济体已经开始谋划的产业调整方向,还将在政策和行动上推动全球范围内的产业链、供应链重组。这意味着此前全球化的经济基础将经历一次深刻的改造。

  一方面,发达经济体维护“经济和产业安全”的产业布局调整方向将进一步清晰,尤其是在新兴和战略产业实现全产业链布局将成为趋势。在市场规律作用下,疫情之前特朗普政府有关“制造业回流本土”的计划受到来自产业界不同程度的抵制,推进缓慢。但疫情期间美国暴露出来的产业链在外并失控问题,会被美国政府加以政治利用,不仅将进一步坚定其推进相关产业回流的决心,也将帮助其把“维护安全”而非“创造利润”树立为新的政治正确性,从而消除来自产业界的抵制。欧洲在疫情之前已经推出其产业发展战略,提出要在绿色、数字等新兴产业和能源、电子和基础设施等战略产业实现全产业链布局并发挥引领作用,疫情将加快其行动步伐。另一方面,疫情期间医疗物资和设备的普遍短缺,将使各主要经济体将生命安全、政治安全和供应安全计入经济成本中加以考虑,不仅将把医疗、粮食等事关安全的产业纳入战略考虑,还将推动对关键产业的供应链实行就近布局。特朗普政府在 3M 医用口罩的生产和供应问题上的表态,可以被看作今后美国供应链调整的方向。而对于“整个欧洲不能生产一片扑热息痛”“70% 的医疗防护设备在欧洲以外生产”的痛苦经历,也将促使欧洲更积极地实施其供应链改造计划。

  在此背景下,进一步的“经济区域化”极有可能取代现有的全球产业布局和分工,成为全球化未来的经济基础和形态。美国着力打造的美洲自贸区、欧盟推进的泛欧洲经济区和亚太国家的“区域全面经济伙伴关系”渐成三足鼎立之势,预示着未来全球化的新态势。但这仍将是一个渐进和曲折的过程,经济区域化发展的前景不应是各地区实行经济割据,这将完全丧失市场比较优势带来的利益,得不偿失。一些将经济区域化的发展等同于“去全球化”的观点,不仅在观念上是对全球化的片面和狭隘理解,在现实中也难以实现。同时,在维护安全和获取利润之间能否保持合理的平衡,将决定这种新态势是否具有合理性和可持续性,因为安全观念的泛化和绝对化最终将导致市场失灵并损害经济本身,进而影响到政治和社会稳定。某些将“去全球化”视为“去中国化”的论调,显然也没能对安全与利润之间的平衡关系做出正确理解。因此在疫情之后,能否在发展区域经济的动力和维护全球化利益分配公平格局之间找到平衡并提出合理可行的解决方案,将决定全球化的未来命运。

  疫情之下,世界大病一场,在失去众多生命、经历无数痛苦之后,国际社会需要休养生息,各国之间需要重建信任并重启合作。疫情之下各国经历大考,无论是应对经济损失还是治理困境,都需要改革体制并提升能力。这应当成为在经历疫情洗礼之后,世界格局应有的变化方向。